黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。隨后，2013年12月，習近平總書記在改革開放后首次中央城鎮(zhèn)化會議中指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，并表示“推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義”。這一重大論述科學判斷了我國城鎮(zhèn)化所處階段，指明了推進城鎮(zhèn)化的重要性，也為新型城鎮(zhèn)化道路指明了方向。

　　一、為什么說城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路

　　中國堅持推進新型城鎮(zhèn)化，是既吸取西方國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的教訓，學習借鑒成功模式，又將其與中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、實際相結合的重大戰(zhàn)略部署。

　　首先，西方國家經(jīng)驗表明實現(xiàn)現(xiàn)代化必須注重城鎮(zhèn)化。現(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會多層面、全方位轉變的過程。第一次現(xiàn)代化轉型由工業(yè)革命開啟，推動社會分工深化細化，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉型創(chuàng)造條件，使大部分發(fā)達經(jīng)濟體從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會轉向現(xiàn)代工業(yè)社會。二戰(zhàn)結束以來，隨著新技術革命的興起，社會形態(tài)逐漸從工業(yè)社會走向信息化、智能化社會，知識和創(chuàng)新取代工業(yè)成為城市發(fā)展的主要動力，信息化也反向滲透賦能工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，驅動著現(xiàn)代化走向第二次轉型。由此可見，城鎮(zhèn)化在西方發(fā)達國家的兩次現(xiàn)代化轉型過程中發(fā)揮了不可或缺的作用。

　　其次，城鎮(zhèn)化也是中國式現(xiàn)代化的重要空間載體和平臺。與西方發(fā)達國家相比，我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化是世界歷史的全新類型。習近平總書記指出，“我國現(xiàn)代化同西方發(fā)達國家有很大不同。西方發(fā)達國家是一個‘串聯(lián)式’的發(fā)展過程，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展，發(fā)展到目前水平用了二百多年時間。我們要后來居上，把‘失去的二百年’找回來，決定了我國發(fā)展必然是一個‘并聯(lián)式’的過程，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是疊加發(fā)展的”。這意味著我國的城鎮(zhèn)化要在兩次現(xiàn)代化轉型的疊加中進行，一方面，城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化和信息化發(fā)展的重要空間載體，為新型工業(yè)化提供充分的生產(chǎn)要素支持和原始創(chuàng)新，為信息化提供優(yōu)秀人才集聚和技術場景應用場所；另一方面，城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提升和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整。

　　在科學判斷我國城鎮(zhèn)化所處階段的基礎上，我國逐步確立了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。不同于新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更偏重于經(jīng)濟現(xiàn)代化，新型城鎮(zhèn)化則更聚焦于解決“人”的現(xiàn)代化問題。以人為核心中的“人”至少包含三種含義：一是與“物”相對的“人”，即從“以物為本”到“以人為本”。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化采用了以土地利用為核心的城市擴張開發(fā)模式，而新型城鎮(zhèn)化把關注點回歸到人的城鎮(zhèn)化上來。二是與“群體人”對應的“個體人”。人的主體性是現(xiàn)代性最基本的問題，人在城市發(fā)展中所具有的主體資格、能力、素養(yǎng)是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志。然而，我國過去以增長為核心的城鎮(zhèn)化更多將“人”視為服務于城市建設的“資源”，而非城市發(fā)展的目的，相對忽視了人的城市權利，而新型城鎮(zhèn)化呼吁讓城市個體享有平等的生存、發(fā)展和參與機會。三是與“部分人”對應的“每個人”。過去快速的城鎮(zhèn)化進程在一定程度上忽視了農(nóng)民工、農(nóng)民等相對弱勢群體的發(fā)展訴求，而新型城鎮(zhèn)化強調“惠及全民”，讓更多人共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。因此，人的現(xiàn)代化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目的，新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化新道路的必然選擇。

　　二、黨的十八大以來新型城鎮(zhèn)化建設取得了哪些重大成就

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進新型城鎮(zhèn)化工作。隨著頂層設計逐步完善與地方積極探索，我國城鎮(zhèn)化水平和質量大幅提升，新型城鎮(zhèn)化取得重大歷史性成就。

　　農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進展順利。一是1億人落戶任務提前完成。戶籍制度改革不斷深入，各級城市放開放寬落戶限制，2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率達64.72%。二是常住人口享有基本公共服務水平大幅提高。居住證制度全面建立，義務教育、住房保障、就業(yè)服務等逐步覆蓋常住人口，各類社保跨轉流程持續(xù)完善。三是市民化配套政策體系基本建立。“人地錢掛鉤”、農(nóng)村“三權”維護和退出機制、城鄉(xiāng)土地制度改革等成效明顯。

　　以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化。一是城市群集聚發(fā)展要素作用不斷增強。目前，19個城市群承載了我國70%以上的人口，貢獻了超80%的GDP，多個跨省區(qū)城市群建立了一體化協(xié)商機制。二是都市圈內同城化水平顯著提升。2021年以來，國家發(fā)改委先后批復南京、福州、成都、長株潭、西安等五大都市圈發(fā)展規(guī)劃，各地積極探索基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務同城化發(fā)展機制。三是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設成效初顯。縣城補短板強弱項工作扎實推進，如浙江省龍港市探索“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型設市模式，實現(xiàn)撤鎮(zhèn)設市。

　　城市發(fā)展質量顯著提高。一是城市綜合承載能力持續(xù)提升。2021年，城市公共供水普及率和污水處理率均超過97%，城市軌道交通運營里程超過7000公里，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.56萬個。二是綠色、韌性等新型城市建設取得明顯成效。建成區(qū)綠地面積較2012年增加近50%，省、市、縣三級疾控中心建設穩(wěn)步推進。三是城市精細化、智慧化治理水平不斷提升。創(chuàng)新基層治理模式，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會工作站超過1.5萬個，數(shù)字化賦能政務服務改革和政府職能轉變取得突出成效。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐加快。一是城鄉(xiāng)體制機制改革邁出堅實一步。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系頂層設計完成，11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)的基層探索有序開展。二是城鄉(xiāng)基本公共服務普惠性增強。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育經(jīng)費保障機制、基本社會保障制度基本建立，國家基本公共服務標準正式出臺。三是城鄉(xiāng)基礎設施一體化趨勢明顯。農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)等基礎設施水平全面提升，城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃機制逐步完善。

　　三、新時期應該怎樣更好地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

　　我國的新型城鎮(zhèn)化建設依然存在不少問題。一是對“以人為核心”存在一定程度的認知偏誤。盡管“重物輕人”的城鎮(zhèn)化思維得以糾正，但當前城鎮(zhèn)化的主要關注點僅停留在人口城鎮(zhèn)化層面，人的主體性尚未完全覺醒，距離人的現(xiàn)代化存在較大差距。二是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問題依然艱巨。城市群、都市圈一體化水平不高，中心城市對周邊中小城鎮(zhèn)帶動不足?？h城承載力不足，特大鎮(zhèn)“小馬拉大車”問題突出，特色小鎮(zhèn)發(fā)展尚不規(guī)范。三是城市品質和城市治理能力有待提高。新冠肺炎疫情暴露了我國“大城市病”問題依舊嚴峻，基層政府治理能力亟待提升，多元共治的治理格局尚未形成，數(shù)字化治理未能形成有效支撐。

　　站在全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的嶄新起點，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有更為重要的意義。未來十年，要想建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，應從以下方面著手。

　　以共同富裕為目標，保障全體居民公平共享城市現(xiàn)代化成果。從現(xiàn)代化的本質看，“中國式現(xiàn)代化新道路”是推動全體人民走向共同富裕的現(xiàn)代化。一是保障“新市民”充分享有城市基本公共服務的權利。按照“實際管理服務人口”規(guī)模提供基本公共服務，重點解決好隨遷子女教育問題和住房保障問題，并根據(jù)預測的未來人口規(guī)模“超前規(guī)劃”。二是促進“新市民”以“主人翁”姿態(tài)全面融入城市。探索建立以“居住證+積分”為核心的公共服務梯度供給制度，積分可根據(jù)“新市民”參加志愿者服務等指標設定，對有突出貢獻的“新市民”給予醫(yī)療、教育、住房等優(yōu)惠政策，并授予獎勵榮譽。完善職業(yè)技能培訓體系，提升“新市民”就業(yè)技能。鼓勵“新市民”參與社區(qū)治理和加入社會組織，表達其合理訴求，使其在城市中全面而自由發(fā)展。三是加快推進城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，深化農(nóng)村土地制度改革，促進人才、資金、技術等要素向鄉(xiāng)村流動。建立普惠共享的公共服務供給機制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、品質趨同。發(fā)展現(xiàn)代化鄉(xiāng)村經(jīng)濟，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，持續(xù)提高農(nóng)民收入。

　　以中心城市和縣城為重點，促進大中小城市協(xié)調發(fā)展。多中心多層級多節(jié)點的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系是現(xiàn)代化的空間載體。一是強化城市群和都市圈的主要平臺作用。以促進各類要素在省域間、城市間自由流動為重點，建立一體化發(fā)展協(xié)同機制。推動城市群、都市圈內部基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動，避免重復建設。二是發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。推行定點幫扶，有條件的城市可采用科創(chuàng)飛地模式，借中心城市的人才實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)躍遷式發(fā)展。三是分類推進縣城城鎮(zhèn)化建設。處于中心城市周邊的“衛(wèi)星縣城”應主動融入城市群和都市圈發(fā)展格局，承接中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口疏解，與中心城市公共服務共建共享；不在中心城市輻射范圍但自身產(chǎn)業(yè)基礎較好的“節(jié)點縣城”應注重產(chǎn)業(yè)和公共服務補短板強弱項，加強與周邊區(qū)縣協(xié)作，在市場機制作用下探索“小都市區(qū)”發(fā)展模式。不具有區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的一般縣城可借助自身比較優(yōu)勢與大城市合作，通過“飛地經(jīng)濟”等模式為本地農(nóng)業(yè)轉移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供就業(yè)崗位。

　　以高質量發(fā)展為導向，推動城市可持續(xù)發(fā)展和治理現(xiàn)代化。城市功能品質的提升是現(xiàn)代化導向下城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。一是重視和落實新型城市建設理念。這包括：優(yōu)先提升預防和應對疫情、洪澇等重大突發(fā)公共事項的能力、全面實施城市更新和老舊小區(qū)改造，保障人的生命和財產(chǎn)安全，建設韌性城市；為居民營造以人為尺度的“三生融合”城市空間，即推進“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合，建設宜居城市；優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，積極培育“創(chuàng)意階層”，面向居民的消費升級打造新業(yè)態(tài)，形成生產(chǎn)、流通、分配、消費的良性循環(huán)，建設活力城市；加強歷史文化傳承保護，注重城市個性化發(fā)展，建設人文城市。二是加速破解“大城市病”問題。超大特大城市需要根據(jù)城市綜合承載力，合理控制城市規(guī)模和人口密度，疏解非核心功能，走精明收縮、高質量集約發(fā)展道路。三是完善城市治理體系。堅持人民城市人民建、人民管，推動城市治理重心向基層下沉，鼓勵社會主體參與城市治理，運用數(shù)字化手段賦能政務服務和社會治理，不斷提升城市科學化、精細化、智慧化管理水平。

（作者張蔚文 系浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院副院長）

原標題：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路
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